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非行政区域人大工作中的问题及建议

时间:2018-12-11 稿源:苏仙区人大办 作者:段志辉

开发区是我国改革开放的产物,是一级行政区划内相对特殊的区域。经过近40年的发展,全国各地的经济开发区、工业园等不断发展壮大,成为各地最具增长活力的经济区域,在经济社会建设中发挥了重要作用。与此同时,如何加强这些非行政区域内的民主法制建设,推进人大工作向非行政区域延伸、覆盖,保证宪法和法律在其中得到有效贯彻实施,成为地方各级党委、人大需要认真思考的问题。笔者结合郴州本地情况就此谈几点粗浅认识。

一、当前我市各级各类产业园区的总体情况

郴州市是国家级湘南承接产业转移示范区、湖南对接粤港澳的“南大门”,现辖218县,区域经济蓬勃发展,共有各级各类园区10多个。其中市属园区3个,即郴州高新技术产业开发区(国家级高新区)、郴州出口加工区(湖南省目前唯一的国家级出口加工区,并叠加了保税功能)和郴州市经开区;县属园区有资兴、永兴、宜章、嘉禾、汝城5个县级经开区,桂阳、临武2个县级工业园,苏仙、安仁、桂东3个县级工业集中区,以及专业园区湘南国际物流园等。

二、非行政区域内人大工作存在的主要问题

1、人大机构不健全

从目前来看,各级各类产业园区均设立了管委会,但都未设立人大工作机构,多数也没有明确对接人大工作的部门和人员。由于机构未设立,人员不明确,人大工作在产业园区缺乏“触角”“抓手”,不利于工作的衔接沟通和落实。

2、监督工作有盲区

但凡产业园区,管理体制高度集中统一,管理机构高度精简高效,人口基数大,掌握资源多,手中权力大,发展速度快,最需要充分发展民主政治、加强各方监督。而实际情况是,园区有来自上级组织、纪检监察、新闻舆论等各方面的监督,唯独缺少地方国家权力机关即地方人大的监督,这不能不说是个缺陷。由于园区没有人大组织,除人大代表换届选举外,少有人大工作、人大活动的开展。市级园区是市政府派出机构,享有市级经济管理权限,县级园区是县级事业单位,因行政隶属关系的原因,所在地的人大均不能、不便参与园区事务,大多也不愿干预园区事务,这就造成了各类园区很大程度上游离于人大监督之外。

3、代表工作有局限

一是代表换届协调难。由于法律实施主体和行政隶属关系的不对称,县级人大常委会及相应选举委员会管不了市级单位,乡镇选举委员会管不了县级单位,导致在人大代表换届选举中涉及到园区的时候领导、组织、协调难度较大。

二是代表作用发挥难。按照现行法律,由于开发区不是一级行政区,没有本级人民代表大会,代表参加的是所在行政区的人民代表大会,听取和审议的是行政区的事务,同园区关系不大,如果其对所在行政区的基本情况不熟,便难以提出好的意见建议。闭会期间,由于园区人大代表数量不多,且多为职务代表,参加所在地行政区代表小组活动难以得到保障,即便参加行政区的人大活动,多数对所在行政区情况不一定完全了解,想为选民代言,提出往往又是园区的事,而所在行政区又无法解决,令代表想发挥作用又难以发挥作用,倍感尴尬。

三是代表建议办理难。在县级人民代表大会上,人大代表提出的建议涉及县、区的由县、区办理,涉及园区的却因行政区域隶属原因无法交办,即使勉强交办,督办落实也成问题,致使代表建议常常被搁置起来。这种代表建议提出与办理“两张皮”现象,容易挫伤代表积极性。尤其是一些托管了乡镇的园区这个问题更为突出,由于园区和其所在行政区“分灶吃饭”,代表们所反映的托管地群众上学、就医等一系列民生问题行政区政府无法解决,而园区目前又不像一级政府,很多职责职能不全,一些具体的社会事务无力解决,问题反映到市一级也存在这样那样的问题,绕了几圈最终还是难以得到很好的处理,群众对此颇有意见。

三、几点建议

1、强化各级党委和园区的“人大意识”

各类产业园区从成立伊始就是以招商引资、开发建设为主要功能和以工业经济推动区域经济综合发展为主要目的。因而机构不全,人大工作内容不多,人大氛围不浓,形成了园区“产业高地”与“民主洼地”的现状。如何打破这种现状?首先要各级党委和园区强化人大意识,让大家牢固树立人民主权和人民至上意识,树立法治意识、公正意识和权力制约意识。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是我国人民当家作主的重要途径和最高实现形式,它体现和反映了我国国家的本质。人大不仅是我国最根本的政治制度,也是我国上层建筑中最有权威的政治机关。强化人大意识,就是承认人民代表大会制度在国家政治生活中的地位和作用,肯定国家一切权力属于人民的理念和人民在管理国家事务中的地位。开发区虽然是各地经济发展合法的特殊区域,但在贯彻人民代表大会制度上不能特殊,在接受人民群众监督上不能例外。园区可以是一级政府的经济“飞地”,但不是人民群众监督的“盲地”,不能游离于人大依法监督之外。只有将人民代表大会制度这一我国根本的政治制度逐步延伸和覆盖到各级产业园区,切实组织人大对开发区等非行政区或进行工作监督和法律监督,才能更好地遏制、减少和解决腐败等问题的发生,更好地推动科学发展。也只有各级党委和各级各类园区树立了强烈的人大意识,人民代表大会制度在园区的实施才能顺利推进,否则将处处有碍、难以前行。

2、建立健全非行政区域人大工作机构和工作机制

事实证明,在园区建立人大工作机构是工作所需,势在必行。多年来,全国各地在现有法律法规的框架内对设立开发区人大组织机构进行了积极探索。据不完全统计,目前300多家国家级经济技术开发区和高新技术产业开发区中已有70多家建立了不同模式的人大组织。全国开发区人大研究会会长黄胜平同志将其归纳为六大类型:①在开发区设立市人大常委会派出机构;②在开发区党工委、管委会下设代表联络机构;③健全和强化未设立人大机构的开发区内乡镇和街道人大组织;④在市人大常委会机关本部设立开发区人大机构;开发区人大与政协机构联体、合署办公;在开发区、行政区合一管理体制下设立人大机构。根据我市的园区发展和民主法治建设现状,笔者倾向于第①、③种做法,即市级园区设立市人大常委会的派出机构,接受市人大和园区的双重领导定期向市人大常委会报告工作;在县级园区,健全和强化园区所在乡镇和街道人大组织,同时发挥县级人大常委会的监督作用。在建立人大工作机构的基础上,要积极探索有效的工作程序。除不能召开人民代表大会和人大常委会外,园区人大机构按照同级人大常委会工委的职责职能开展人大工作,要建立情况通报会、联席会等制度,每年定期组织人大代表听取和讨论园区年度工作情况通报、计划执行情况汇报和财政预决算执行情况汇报等,提出建议、批评和意见。同时,要适时组织园区内的人大代表开展视察调研和工作评议,参与人大执法检查,参加代表小组活动,通过各种形式对园区及其部门开展法律监督和工作监督。

3、加强上下级人大工作的联动

下级人大要主动对接上级人大,报告本级人大工作,及时了解上级人大的工作安排,积极配合上级人大开展工作,通过“借力”,积极寻求上级人大的支持,从而帮助解决一些涉及园区和上级单位的困难。同时,上级人大也可以委托或联合下级人大开展执法检查、组织多级人大代表开展视察等,形成市、县、乡人大工作上下联动的生动局面,助力下级人大解决实际工作中的难题。此外,我市这些年一直在开展的代表“联系群众、服务群众”主题活动也是一种有效的代表工作举措,通过将驻行政区的上级人大代表下沉到县乡一级代表小组,定期开展大走访、大接访活动,将收集到的选民建议意见整理提炼,形成闭会期间的人大代表建议进行交办,基层人大督办不了的提请上一级人大交办处理,从而能推动某些基层人大交办督办不了的问题得到妥善处理。

4、制定出台相关法律法规和指导性意见

建议省人大在深入调研的基础上,制定出台全省性的关于规范完善非行政区域人大的法规或指导性意见,明确非行政区域人大工作机构的其性质、职责和工作形式。建议市级人大出台操作性强的非行政区域人大工作实施办法或工作规则,明确规定市属开发区、工业园区等人大工作机构依法监督的范围、内容和操作方法。同时,在上级立法调研时要积极反映,将一些探索成熟的开发区人大工作做法以国家法律的形式予固定下来,让非行政区人大工作开展真正有法可依、规范操作。